PEC-71 e a estratégia de acréscimo aos direitos dos não índios. Entrevista especial com Márcio Santilli

“A Proposta de Emenda à Constituição – PEC-71 requer um grau de entendimento mais aprofundado e ponderado”, afirma o pesquisador do Instituto Socioambiental – ISA.

O provável engavetamento da Proposta de Emenda à Constituição – PEC-215, que propõe que o Congresso Nacional decida sobre a demarcação das terras indígenas e a ratificação das demarcações já homologadas, trouxe à tona a possibilidade de aprovação da Proposta de Emenda à Constituição – PEC-71, que pretende “estender o direito de indenização a proprietários que tivessem títulos incidentes nas áreas indígenas demarcadas ao longo desse período”. O atual texto da PEC-71 sugere uma alteração na legislação para que a União indenize aqueles que possuíam títulos de terras que foram declaradas indígenas. 

De todas as medidas que tratam dos direitos indígenas, a PEC-71 “é ainda a menos conhecida e a menos debatida e, como vimos, ela tem uma natureza diferente da PEC-215 ao colocar o foco do seu mérito não na exclusão de direitos dos índios, mas no acréscimo de um direito aos não índios”, diz Márcio Santilli à IHU On-Line, em entrevista concedida por telefone.

Santilli explica que a PEC-71 estabelece uma “ressalva ao que está disposto no parágrafo 6º do artigo 231 [da Constituição Federal], que trata da impossibilidade de indenização por conta de demarcações de terras indígenas. A Constituição prevê a indenização de benfeitorias, mas não indenização pela terra. Então, a PEC põe uma vírgula no final do texto atual, no parágrafo 6º, salvo em relação aos títulos de boa-fé. Se essa modificação for aprovada, passaria a ser necessária a indenização pela terra nos casos em que houver a incidência comprovada desses títulos de boa-fé”.

A retroatividade, contudo, “não implica em desconstituição dos atos demarcatórios ocorridos no período, o que foi demarcado está demarcado, mas o que a PEC pretende é estender o direito de indenização a proprietários que tivessem títulos incidentes nessas áreas demarcadas ao longo desse período. Todavia, a reabertura dessas questões remexeria em várias situações e fatos que hoje estão absolutamente consolidados”, pontua.

Na entrevista a seguir, Santilli também comenta o processo de demarcação das terras indígenas, que está paralisado e foi bem menor durante o governo Dilma em relação aos governos anteriores. Para ele, a queda do ritmo das demarcações pode ser entendida pelo fato de que 2/3 das terras já foram reconhecidas no país. “É mais ou menos óbvio que o terço restante é mais difícil que os 2/3 anteriores, pela própria natureza de qualquer processo histórico nessa escala. Isso provavelmente se aplicaria a outras situações, é muito mais difícil fazer reforma agrária no Centro-Sul do país do que na Amazônia, e por aí vai”.

Márcio Santilli é graduado em Filosofia pela Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho – Unesp. Foi presidente da Funai entre 1995 e 1996, e é um dos fundadores do Instituto Socioambiental – ISA.

Confira a entrevista.

IHU On-Line – Pode nos explicar qual é a proposta da PEC-71?

Márcio Santilli – O ponto fundamental da PEC-71 é estabelecer uma ressalva ao que está disposto no parágrafo 6º do artigo 231, que trata da impossibilidade de indenização por conta de demarcações de terras indígenas. A Constituição prevê a indenização de benfeitorias, mas não indenização pela terra. Então, a PEC põe uma vírgula no final do texto atual, no parágrafo 6º, salvo em relação aos títulos de boa-fé. Se essa modificação for aprovada, passaria a ser necessária a indenização pela terra nos casos em que houver a incidência comprovada desses títulos de boa-fé.

No entanto, ela traz também a sugestão de acrescentar um artigo no ato das disposições constitucionais transitórias, que diz que as demarcações de terras que tenham sido concluídas após 5 de outubro de 1993, portanto após cinco anos da promulgação da Constituição de 1988, seriam passíveis de indenização, o que representaria um mecanismo de aplicação retroativa desse direito de indenização pela terra até essa data de 1993, portanto, 22 anos de retroatividade. Esse é o texto da versão original da PEC. Essa PEC estava com sua tramitação paralisada no Senado; ela foi apresentada em 2011 e teve um parecer favorável da Comissão de Constituição e Justiça, mas ficou parada.

IHU On-Line – Por que se retoma a PEC-71 agora?

Márcio Santilli – O que aconteceu é o seguinte: até o final do semestre passado, a bancada ruralista estava jogando todas as suas fichas na PEC-215. No entanto, na virada de maio para junho, 48 senadores subscreveram um manifesto contrário à PEC-215, e isso foi uma cacetada, do ponto de vista político, em cima da bancada ruralista da Câmara, que estava alimentando a pretensão de aprovar a PEC-215 na Câmara, a qual em seguida iria para o Senado. Esse documento, embora seja até inusitado do ponto de vista político no sentido de os senadores anteciparem um posicionamento a respeito de uma proposição que ainda está na Câmara, acabou colocando a evidência de que a PEC-215 encontraria muita dificuldade no Senado, já que esses 48 senadores representam 60% da composição do Senado.

Quando esse manifesto dos senadores foi divulgado, a bancada ruralista enfureceu-se e foi para cima dos senadores, especialmente do Presidente do Senado, Renan Calheiros, que também havia assinado esse manifesto — na base da pressão e da cobrança —, questionando como o Senado fez isso. Imagino que o que tenha acontecido foi que Renan disse aos deputados que a PEC-215 não tinha credibilidade nenhuma no Senado, ou seja, que essa ideia de trazer a aprovação das demarcações para o Congresso não tinha nenhuma receptividade no Senado e aí veio à tona o papo da indenização. Assim, como a PEC-71 estava parada, creio que rolou uma cobrança de pôr a PEC em votação. O que sabemos é que houve essa conversa, porque os próprios blogs dos ruralistas relataram essa investida deles em cima de Renan Calheiros e, de repente, a PEC apareceu na pauta de votação do Senado.

Os ruralistas também pediram que fosse indicada a senadora Simone Tebet (PMDB-MS) como relatora, e a ideia era de ter aprovada a PEC-71 antes do recesso do Congresso. No entanto, nas negociações de conversas de bastidores sobre a PEC, surgiram sugestões de modificações, então foram apresentadas emendas, e diante da apresentação de emendas a PEC retornou à Comissão de Constituição e Justiça. Mas a informação que temos é que esse retorno é quase que protocolar, e que a PEC deverá retornar à pauta da Câmara no início de agosto e possivelmente será apresentado o relatório da senadora Simone, que conterá alguma modificação em relação ao texto original. Há um monte de conversas rolando nos bastidores do Congresso, entre senadores e também com o governo. Ainda não temos uma ideia mais clara do que exatamente a senadora apresentará.

Retroatividade

Entretanto, além da questão central de mérito, que é a história da indenização em si, dois pontos são importantes nessa discussão. Um é essa história da retroatividade, que é supercomplicada, porque sempre que se fala em demarcação de terra indígena e se quer andar para trás, é uma coisa complicada. É importante esclarecer que essa retroatividade não implica em desconstituição dos atos demarcatórios ocorridos no período; o que foi demarcado está demarcado, mas o que a PEC pretende é estender o direito de indenização a proprietários que tivessem títulos incidentes nessas áreas demarcadas ao longo desse período. Todavia, a reabertura dessas questões remexeria em várias situações e fatos que hoje estão absolutamente consolidados. Então, esse mecanismo de retroatividade, além da questão indenizatória em si, que importaria em custos para o poder público, de valores que não têm nem como serem dimensionados, provavelmente assanharia muitos interesses que foram contrariados nesses processos passados de demarcação, com a possibilidade até de reascender polêmicas e conflitos que já não mais existem. Essa questão da retroatividade é um dos pontos que está em discussão. Acredito que é muito improvável que o texto original prevaleça quanto a esse ponto e, nós, pelo menos, cremos que não deve ter retroatividade nenhuma. Se vai mudar a regra, que ela seja mudada daqui para frente.

Pagamentos

Outro ponto que é bem delicado é a questão da forma de pagamento. A regra geral da Constituição é que desapropriações, de modo geral, devem ser pagas em dinheiro, exceto no caso da reforma agrária, em que a partir do momento que houve a instituição dos títulos da dívida agrária, o procedimento de pagamento passou a ser esse. Em casos em que não houve essa previsão, que é o que ocorreu nos casos das Unidades de Conservação e mesmo das terras de Quilombos, cujas indenizações têm que ser pagas em dinheiro, vemos que o processo simplesmente não andou.

Para termos uma ideia, o orçamento atual da Funai para pagamento de indenizações, no caso são indenizações por benfeitoria, mas para termos um parâmetro, é de R$ 300 mil. Me diz o que pode ser desapropriado com R$ 300 mil? Um lote? Assim, a experiência daqueles que têm um acompanhamento mais próximo dessas questões de natureza fundiária indica que se o processo indenizatório depender de dinheiro vivo, do orçamento direto, simplesmente o que ocorre é que as situações não se regularizam, essas superposições de interesses privados sobre terras públicas se eternizam e a situação não se resolve.

IHU On-Line – O senhor chama atenção para um ponto que não está explícito no texto da PEC-71, em relação à forma do pagamento das indenizações. Qual o problema desse ponto, que não foi explicitado?

Márcio Santilli – O texto original da PEC não fala nada sobre a forma de pagamento. Nada. E quando não se diz nada, se cai na regra geral, ou seja, o pagamento deve ser em dinheiro. E para que se abra uma exceção a isso, é necessária a previsão Constitucional da emissão desses títulos. Então, estamos insistindo que essa PEC não fará sentido se ela não tiver uma clara definição em relação à forma de pagamento e não estabelecer a necessária previsão Constitucional que autoriza o Poder Executivo a emitir títulos da dívida agrária.

IHU On-Line – A PEC-71 é um problema para a questão indígena?

Márcio Santilli – O impacto que tem é esse: havendo a incidência de títulos, eles teriam que ser pagos. Não acredito que ela possa ser um problema para os indígenas, creio que até poderia diluir conflitos, no sentido de que os portadores de títulos, que na regra atual não têm direito à indenização pela terra, poderiam requerer essa indenização. O suposto é que a PEC facilitaria o processo demarcatório nessas regiões do país onde há incidências de cadeias dominiais já antigas e consolidadas; não é o caso só de Mato Grosso do Sul, mas creio que de todo o Sul do país e um pouco do Nordeste.

IHU On-Line – O efeito da PEC-71 sobre a questão indígena lhe parece claro?

Márcio Santilli – A minha opinião anterior era de que se fosse o caso de estabelecer o direito à indenização, deveríamos procurar um caminho que não fosse o de Emenda Constitucional. Essa é uma longa discussão jurídica, se seria possível ou não, e eu acho que sim. No entanto, essa história dos Títulos da Dívida Agrária – TDA aparece como um complicador, pois requer previsão Constitucional. A partir do conhecimento desse fato, desse condicionante, eu passei a ver com menos “pé atrás” essa via da Emenda Constitucional, neste caso. Mas a questão da retroatividade é um indicativo muito claro que esse tipo de discussão também leva a riscos.

IHU On-Line – O texto da PEC-71, tal como está escrito hoje, facilitaria os processos de demarcação?

Márcio Santilli – Acredito que não, porque se cria uma expectativa no sujeito, de que ele receberá uma indenização, a qual a União não paga nunca. Acredito que possa até acirrar os conflitos se não houver a previsão de um mecanismo efetivo de pagamento. E aí vem essa discussão sobre os Títulos da Dívida Agrária, porque quando o TDA foi concebido, teve uma insistência por parte dos proprietários de terra, que sempre argumentam que queriam receber em dinheiro vivo. E, de fato, no período inicial de circulação desses TDAs, eles tinham um valor muito flutuante em termos de liquidez de mercado, pois esses títulos funcionam assim: era emitido um título para ser descontado daqui a 15 anos.

Agora, se o proprietário quiser vender esse título como um ativo, alguém oferecerá algo que é menos que o seu valor de fato, porque a pessoa que está comprando, supostamente, vai esperar os 15 anos para descontá-lo e transformá-lo em dinheiro. Por isso, esse deságio era muito grande, mas hoje, até onde sei, esse título passou a ter uma boa liquidez, e tem alcançado altos valores no mercado desde que passou a ser aceito em uma série de operações financeiras envolvidas com atividades de Estado, seja com pagamento de impostos, privatizações ou dívidas. Então, ao longo do tempo, foram ampliadas significativamente as opções de uso de mercado desses títulos, fazendo com que adquirissem uma boa liquidez no mercado, ou seja, não é um “mico” para a pessoa, porque ela receberá uma coisa que pode não ser seu sonho dourado, mas é um ativo com liquidez que permitirá tocar o barco para frente.

IHU On-Line – É possível dizer que esta PEC é um instrumento para adiar as demarcações?

Márcio Santilli – Não sei, é difícil dizer, porque elas já estão paralisadas há, pelo menos, uns cinco anos. Já estão adiando esse processo, e creio que um dos impasses tem a ver com isso. Em tese, pelo menos, não deveria ter esse efeito, pelo contrário, deveria estabelecer um caminho mais viável de encaminhamento das questões que hoje estão paradas, ainda que mediante esse custo para todo mundo.

IHU On-Line – Quais são os principais impeditivos para dar continuidade ao processo de demarcação de terras indígenas? A que atribui o fato de as demarcações terem sido reduzidas no governo Dilma?

Márcio Santilli – Creio que o perfil do governo Lula é bem melhor do que o do governo Dilma. Vemos o Lula mais em uma sequência do que vinha sendo feito antes, do que depois com a Dilma, no que se refere às demarcações. A queda no ritmo é bem acentuada nesse governo. Agora, acredito que existem alguns atenuantes que não justificam esse grau de paralisação, mas que são coisas que devem ser entendidas: nós temos, a essa altura, mais de 2/3 das terras indígenas reconhecidas no país. E é meio esperável que os casos onde havia menos resistência, menos interesses contrariados e menor densidade de ocupação do território acabassem acontecendo mais rapidamente. E que os casos naturalmente mais complexos, em função da intensidade dos interesses contrariados ou da densidade de ocupação dos territórios em determinadas regiões do país fossem sendo protelados, seja por força de pressões políticas ou de decisões judiciais que paralisavam os processos demarcatórios.

Então, é mais ou menos óbvio que o terço restante é mais difícil que os 2/3 anteriores, pela própria natureza de qualquer processo histórico nessa escala. Isso provavelmente se aplicaria a outras situações, é muito mais difícil fazer reforma agrária no Centro-Sul do país do que na Amazônia, e por aí vai.

O outro lado é que quando saímos do Regime Militar havia praticamente tudo por fazer, tanto que o Collor é o campeão de atos demarcatórios em período histórico, porque havia um represamento anterior de processos que estavam na gaveta. O ritmo das demarcações foi significativo nos governos de Fernando Henrique e Lula, embora em uma tendência de redução, o que acho até natural, porque à medida que o acumulado vai sendo “desovado” e o que é mais fácil é tocado para frente, e que o processo vai avançando e vai restando um pacote mais complicado no final, há uma tendência, historicamente, de redução do ritmo. Mas a redução no governo Dilma é muito abrupta.

IHU On-Line – No governo Dilma, a diminuição das demarcações é por conta desta redução contínua ou se deve a outros fatores?

Márcio Santilli – Imagino que se ela tivesse um fluxo equivalente ao dos outros governos, ela teria um número bem melhor em relação ao mandato dela, embora pudesse ser menor do que a média do Lula, por essa tendência de mais largo prazo. O fato é que hoje estão engavetados processos demarcatórios que não estão judicializados, que são incomparavelmente menos complicados do que casos que foram resolvidos lá atrás como, por exemplo, Raposa Serra do Sol e tantos outros. Então, creio que essa queda abrupta, mais do que refletir uma tendência histórica natural, está refletindo outro grau de prioridade da parte do governo em relação a questões dessa natureza.

E, como temos também essa redução abrupta quanto à criação de Unidades de Conservação, à titulação de terras de Quilombo e à implementação de assentamentos da Reforma Agrária, passamos a ver que essa é uma questão cuja análise não pode se esgotar apenas no âmbito das terras indígenas. Acredito que houve uma inflexão da política do governo em relação à destinação de terras para todas essas finalidades sociais ou socioambientais, o que revela uma visão de governo, que não tem a ver simplesmente com a tendência histórica. O caso dos Quilombos é taxativo nesse sentido. Diferente das terras indígenas, nem 10% dos Quilombos estão reconhecidos oficialmente. No mínimo, é preciso ter nesse campo uma estatística boa de avanços.

IHU On-Line – Quais os impasses em relação à regularização das terras quilombolas?

Márcio Santilli – Acredito que, historicamente, demorou bastante, e mais do que no caso das terras indígenas, para que o próprio Estado definisse competências e procedimentos para fazer o reconhecimento das comunidades Quilombolas e a titulação da terra. Bem ou mal, com relação à demarcação de terras há uma tradição histórica muito maior, com todos seus senões, é uma coisa que vem de muito antes da própria democratização do país. Mas titular terra de Quilombo é relativamente uma novidade do ponto de vista histórico. As atribuições com relação aos quilombolas ficaram repartidas entre a Fundação Palmares e o INCRA: a Fundação Palmares, no que diz respeito ao reconhecimento das comunidades como quilombola, e o INCRA com relação à questão da regularização fundiária. O procedimento é complicadíssimo, porque junta “complicômetros” do processo de demarcação de terra indígena com “complicômetros” da Reforma Agrária, que sempre implicou indenização, diferentemente das terras indígenas, e sempre implicou indenização em dinheiro, enquanto o INCRA dispõe de instrumentos dos títulos da dívida agrária para pagar as desapropriações para a Reforma Agrária.

Enfim, o processo começou bem mais tarde do que o processo de demarcação de terras indígenas, com todas as injunções que estou colocando: dois órgãos que têm de se entender para fazer o processo; um mecanismo complicado; indisponibilidade de recursos financeiros. Acredito que tudo isso, de alguma maneira, interfere nessa baixa estatística de reconhecimento das terras, além daquilo que possa ter a ver mais diretamente e por falta de vontade política mesmo. Agora, essa questão, por exemplo, dos TDAs é pertinente à discussão sobre a titulação dos Quilombos. Não sei como andará a PEC-71, mas se houver acolhimento a essa PEC, é preciso ter um instrumento de pagamento que seja efetivo, talvez até haja espaço, nessa discussão da PEC-71, para colocar a questão dos Quilombos e até das Unidades de Conservação, que até hoje não têm uma solução desse tipo.

IHU On-Line – Qual é a expectativa de demarcar terras agora que o país enfrenta uma crise econômica? A crise pode impactar esse processo de demarcação?

Márcio Santilli – Creio que sim. Quando se tem um contexto político de fragilidade do governo, é muito difícil, e o processo de demarcação tende a ter um efeito paralisante. No entanto, existem exceções à regra, como foi o caso do processo Constituinte, pois tínhamos naquele momento também um governo fraco — o governo do Sarney — e um legislativo muito fortalecido em função dos poderes constituintes daquele momento, e foi possível, não sem muita briga, contradição e disputa, chegar a um resultado razoável. Então, acredito que também não devemos pensar, a priori, que não adianta fazer nada nesse momento. Creio que, às vezes, por linhas tortas se criam circunstâncias em que é possível romper determinados impasses e se repor algum fluxo nesses processos. Presumo que se essa PEC saísse redonda, quem sabe, até poderia ter esse efeito.

Os indígenas reagiram de uma forma exemplar nesses anos. Já é o terceiro ano de mobilizações e lutas intensas contra essa ofensiva dos ruralistas. Creio que a atuação dos índios acabou, pelo menos até agora, emparedando as piores propostas, que eram a PEC-215 e outras medidas que foram ficando para trás, embora possam renascer a qualquer momento. Mas o fato é que foi eficiente queimar politicamente essas propostas de exclusão de direitos, e esse é um bom exemplo para outros segmentos da sociedade, que não têm reagido com a mesma eficácia e a mesma persistência às ameaças de retrocesso.

IHU On-Line – A pauta da PEC-71 poderá ser retomada em agosto. Qual seria o texto adequado?

Márcio Santilli – Presumo que, fundamentalmente, seria preciso retirar a questão da retroatividade e estabelecer expressamente a previsão de emissões de TDAs. São esses os dois pontos principais que podem tornar essa PEC algo positivo.

IHU On-Line – Deseja acrescentar algo?

Márcio Santilli – De fato, de todas essas preposições, essa é ainda a menos conhecida e a menos debatida e, como vimos, ela tem uma natureza diferente da PEC-215 ao colocar o foco do seu mérito não na exclusão de direitos dos índios, mas no acréscimo de um direito aos não índios. Enfim, ela requer um grau de entendimento mais aprofundado e ponderado.

Fonte: IHU On-Line

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